1. צו קבוע האוסר על המשיבים ליזום הליך מכרז שעניינו מתן שירותי הסעות לתלמידים או להעביר תשלום כלשהו בגין שירותי הסעות אלה, מלבד לעותרת
ב- עת"מ (נצ') 164/08 {חברת הנסיעות והתיירות נצרת בע"מ נ' מועצה מקומית כעביה – טבאש – חג'אג'רה ואח', תק-מח 2009(4), 4298 (2009)} קבע בית-המשפט:
"בפני עתירה במסגרתה מבקשת העותרת להורות על ביטול התקשרותה של המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה עם חברת 'מעיין טורס', שעניינה מתן שירותי הסעת תלמידי המועצה אל בתי הספר בתחומה ומחוצה לה (הליך גישור לא הסתייע וכשל).
בנוסף, מתבקש צו קבוע האוסר על המשיבים ליזום הליך מכרז שעניינו מתן שירותי הסעות לתלמידים או להעביר תשלום כלשהו בגין שירותי הסעות אלה, מלבד לעותרת.
א. הצדדים לעתירה
1. העותרת הינה חברה פרטית בבעלות ובשליטת משפחת עפיפי מנצרת, מפעילה ומקיימת בין היתר תחבורה ציבורית סדירה באזור הצפון, לרבות אזור גוש זרזיר עוד מלפני קום המדינה.
2. במסגרת קווי התחבורה הציבורית הרבים המופעלים על-ידי העותרת, מספקת העותרת בזיכיון וברישיון קו תקף שניתן לה החל משנת 1992 על-ידי המשיב 7, משרד התחבורה, בתוקף סמכותו לפי פקודת התעבורה, שירותי תחבורה ציבורית במסגרתם נהנים התלמידים שבכפרים כעביה, כעביה צפון, טבאש וחג'אג'רה משירותי הסעה בתחבורה ציבורית מבתיהם אל בתי הספר ובחזרה על-ידי מספר קווים נפרדים. סה"כ מסיעה העותרת 102 תלמידים מדי יום לבתי הספר בכעביה.
3. שירותי תחבורה ציבורית אלה מסובסדים בסבסוד ייעודי לתלמיד על-ידי ממשלת ישראל, בהתאם להסכמים ולתעריפים שיש למדינה עם מפעילי התחבורה הציבורית בישראל, הנקבעים על-ידי המפקח הארצי על התחבורה. כמו-כן נהנית הרשות המקומית עצמה מסבסוד חלקי נוסף של מחיר הכרטיס, לפי הכללים שנקבעו על-ידי משרד החינוך, ובענייננו מדובר בסבסוד של 50% ממחיר ההסעה בתחבורה הציבורית.
4. המשיבה 1, המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: "המועצה המקומית"), אחראית לטיפול בהסעת התלמידים אל ומבתי הספר, בהתאם לקריטריונים הקבועים בחוזר המיוחד של המנכ"ל (להלן: "חוזר המנכ"ל").
5. המשיב 2, מר טבאש יאסר – יו"ר המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: "ראש המועצה המקומית"), נבחר לתפקידו בחודש ספטמבר 2004 ומכהן מאז בתפקידו.
6. המשיבה 4, מעיין טורס בע"מ (להלן: "מעיין טורס"), היא חברה פרטית בבעלותו המלאה של המשיב 3, מר יוסף כעביה (להלן: "מר כעביה").
7. המשיב 5, משרד החינוך והתרבות, משתתף ב- 50% ממימון הסעות התלמידים והינו הגוף המנחה את המועצה בכל הקשור להסעת התלמידים אל בתי הספר ומהם, בין היתר באמצעות חוזר המנכ"ל.
8. המשיב 6, משרד הפנים, הינו הגוף האמון על-פיקוח התנהלותה הכספית והמנהלית של המועצה המקומית.
9. המשיב 7, משרד התחבורה, אשר אחראי על הוצאת רשיונות הקו של העותרת, קשור עם העותרת בהסכם סובסידיה, ובכלל זה מסבסד גם את פעילות העותרת בקווי התחבורה הציבורית על בסיסם מתבצעות הסעות התלמידים…
ג. טענות העותרת
12. המועצה והעומד בראישה מבקשים להפר באופן יסודי ובוטה את הוראות הסכמי הפשרה, לרבות ההוראה המחייבת אותם להודיע לעותרת, בכתב, בהתראה של 30 יום לפחות, על ביטולו של הסכם הפשרה מיום 15.02.05, כדי לאפשר לעותרת לעתור לבית-המשפט מבעוד מועד בעתירה מתאימה, די בנתון זה בכדי לקבל את העתירה, המשיבים מנסים בדרכים פסולות ולא חוקיות, ומטעמים ושיקולים זרים להביא להפסקה או לצמצום ביצוע הסעות התלמידים על-ידי העותרת.
13. למרות ההנחיה המפורשת של מנכ"ל משרד החינוך, המשתתף במימונן של ההסעות, ולמרות העובדה שקווי התלמידים המופעלים על-ידי העותרת הם קווי תחבורה ציבורית סדירים ולמרות הסכם הפשרה המחייב, התעלמו המשיבים מהוראה זו ומההסכם והחלו לבצע את הסעות התלמידים גם באמצעות כעביה-טורס.
14. כיום, מבצעים כעביה-טורס הסעות תלמידים במסלולים החופפים את קווי התחבורה הציבורית שמספריהם 12, 51 ו- 51א, המופעלים על-ידי העותרת. מספר התלמידים המוסעים על-ידי כעביה-טורס מדי יום הוא כ- 175. כעביה טורס מבצעים את הסעות התלמידים באמצעות אוטובוס תיירותי, המסיע מידי יום כ- 65 תלמידים, כך שמספר לא מועט של תלמידים נאלץ לעמוד במהלך הנסיעה, וזאת בניגוד לתנאי הרישיון להפעלת אוטובוס תיירותי. תלמידים נוספים מוסעים לעיתים על-ידי כעביה-טורס באמצעות "טרנזיטים" ולא באמצעות אוטובוסים (בניגוד להסכם ההתקשרות שבין המועצה לבין כעביה-טורס), ובחלק מהמקרים, התלמידים כלל לא מוסעים על-ידי כעביה-טורס, תוך הסתמכות על-כך שתלמידים אלה יגיעו לביה"ס תוך שימוש בקווי התחבורה הציבורית שמפעילה העותרת.
15. למיטב ידיעת העותרת, מרכז השלטון המקומי או חברת בת מטעמו לא ביצעו כל הליך מכרזי (כמתחייב באותם מקרים- שלא כמו המקרה כאן- בהם אין אפשרות לעשות שימוש בתחבורה ציבורית), אלא בחרו בכעביה-טורס, ללא כל הליך תחרותי גלוי ופתוח.
16. דין הוראות חוזר המנהל הכללי כדין חקיקת משנה המחייבת את הממשלה ואת הרשות המקומית, תוקפן של הוראות אלה הינו, למצער, "מעין תקנות" שתוקפן הנורמטיבי חזק יותר מהנחיות מנהליות.
לפי ההוראות המפורשות שבחוזר המנכ"ל, חייבים המשיבים, ובעניין זה אין להם כל שיקול-דעת, להשתמש בקווי התחבורה הציבורית הקיימים כברירת מחדל ראשונה ואסור למשיבים להזמין ו/או לשכור שירותי הסעות מיוחדות מגורם כלשהו. המשיבים הפרו את הוראות חוזר המנכ"ל כאשר החליטו לצאת במכרז ו/או להתקשר עם כעביה-טורס, ומשכך דין החלטת המשיבים 2-1 לביטול.
רק כאשר התחבורה הציבורית אינה נותנת פתרון מספק, רשאית רשות החינוך המקומית לקבוע הסדרי תחבורה נאותים אחרים.
17. פרסום המכרז ו/או התקשרות המועצה עם כעביה-טורס לצורך גיבוש הסדר חלופי לתחבורה הציבורית, נעשו בחוסר סמכות ו/או משיקולים וטעמים זרים ופסולים, עומדים בניגוד לסדרי מנהל תקין ונגועים בחוסר תום-לב קיצוני מצד המשיבים ומביאים באופן ישיר לבזבוז משווע של כספי הציבור.
18. הפסקת השימוש בקווי התחבורה הציבורית של העותרת והזמנת הסעות מיוחדות מהוות משום הפרת הסכמי פשרה שקיבלו תוקף של פסק-דין וממילא מהוות בזיון בית-המשפט.
19. העותרת נערכה באופן מיוחד לצורך אספקת שירותי ההסעות לקווי התלמידים, רכשה אוטובוסים לצורך כך, קיבלה לעבודה נהגים תושבי הסביבה כדי להקל על יציאת האוטובוסים בזמן. העותרת לא נערכה לאפשרות שקווי התלמידים יילקחו ממנה ויהיה צורך במציאת חלופות העסקה לאוטובוסים, משום שהניחה שהרישיון והזיכיון שהוענקו לה על-ידי המדינה, הם קניינה לעד ולמצער לתקופה ארוכה.
בנסיבות אלה, התקשרות המשיבים עם כעביה-טורס מהווה משום פגיעה שלא כדין בזכותה הקניינית של העותרת נוסף על הפגיעה בזכות הטיעון, השימוע, באינטרס ההסתמכות ובעקרון המידתיות שיכול היה להביא לפתרונות חלופיים לשביעות רצון המשיבים והעותרת.
20. רשות מקומית, כמו כל רשות ציבורית החייבת בחובת הגינות, סבירות ושמירת הזכויות החוקתיות של תושביה ושל העוברים ושבים בה, אינה מוסמכת לפגוע בצורה כה חמורה ברישיון העותרת.
21. לא התקיימו תנאים כלשהם לביטול הרישיון לביצוע שירותי ההסעה שניתן לעותרת, לפי פקודת התעבורה ותקנותיה.
22. לנטען, עיתוי ההתקשרות עם כעביה-טורס, בסמיכות למועד הבחירות המוניציפאליות, כמו גם האופן החשאי בו נעשתה, מבלי ליידע את העותרת, בניגוד להוראות הסכם הפשרה, ואף מבלי שיועצה המשפטי של המועצה ידע על כך, כל אלה מלמדים על קיומם של מניעים לא עניינים וזרים, ולכל הפחות שוללים את חזקת תקינות המעשה המנהלי ומעבירים את הנטל אל הרשות לבוא ולהראות כי שיקוליה הינם עניינים וכשרים.
23. המטרה העומדת ביסוד החלטת המועצה לצאת במכרז, כלל אינה ברורה. במקרה דנן, אין מוטלת על המועצה חובה כלשהי לצאת במכרז לצורך הסדרת הסעות התלמידים, להיפך שכן חוזר המנכ"ל מחייב את המועצה לעשות שימוש בקווי התחבורה הציבורית. בנוסף, אין ספק שבחירת כעביה-טורס לביצוע הסעות התלמידים לא הובילה לחסכון כספי כלשהו מצד המועצה.
24. העותרת סבורה כי בנסיבות קיצוניות וברורות אלה, מתהפך נטל הראיה וקמה חזקה, לפיה נשקלו שיקולים זרים שאינם ממין העניין, וכי על המשיבים מוטל הנטל להוכיח אחרת.
25. החלטת המשיבים אינה מתיישבת עם רישיון ההפעלה שניתן לעותרת על-ידי משרד התחבורה. בעימות בין השלטון המרכזי, הוא משרד התחבורה ומשרד החינוך, לבין המועצה המקומית, גוברת ידו של השלטון המרכזי, ובכל מקרה המועצה הפרה את חובת ההיוועצות עם רשויות אלה.
26. לגבי משרד החינוך, אף אם לא חלה עליו החובה לפקח בשגרה על יישום חוזרי המנכ"ל ולאכוף ביומיום את יישום הוראות המשרד, משהובאו
בפני משרד החינוך, במסגרת עתירה זו, ראיות מוצקות ומבוססות המצביעות על הפרה בוטה של הנחיותיו ולשימוש שלא כדין בכספים המועברים אל הרשות המקומית על-ידי משרד החינוך, שומה עליו לעשות כל שביכולתו כדי למנוע מצב זה, עם-זאת, צויין כי משרדי הממשלה צורפו מלכתחילה רק כמשיבים פורמאליים, ללא בקשה בנקיטת סעד כנגדם, וזאת מטעמים פרקטיים ולנוכח העובדה שהעותרת לא הספיקה לבצע "פניה מוקדמת" למשרדי הממשלה.
27. לחילופין, נטען לפגמים בהליכי ההתקשרות עם כעביה-טורס, שאינה עומדת בתנאים הקבועים בהוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים 06/07. לא ברור כלל, האם עובר להתקשרות עם מעיין טורס, נעשו פניות אל כל הזוכים במכרז ההיסעים מס' הס/12/2007 בבקשה להצעות מחיר, כמתחייב מסעיפים 5-2 לאישורו של מנכ"ל משרד הפנים. מהאמור במסגרת הפרטים הנוספים עולה, לכאורה, כי בהליך בו נקטה המועצה, התמודדו שמונה, אך הצעת המחיר של אחד המתמודדים (א. קרן פסגות) לא צורפה לתגובה.
28. עוד עולה כי פניית המועצה אל מרכז השלטון המקומי נעשתה כבר ביום 24.06.07, עובר למתן אישורו של מנכ"ל משרד הפנים להתקשרות, לפי סעיף 9 לחוק מכרזים משותפים, שניתן רק ביום 05.07.07. במסגרת סעיף 12 לאישור נקבע במפורש, כי תוקפו הינו מיום נתינתו, ומכאן שבמועד ביצוע הפנייה מצד המועצה אל מרכז השלטון המקומי, לא היתה רשאית המועצה לעשות כן. די בכך כדי לקבוע, שדין התקשרות המועצה עם כעביה-טורס, להתבטל, ובכל אופן יש בכך כדי להוות אינדיקציה נוספת לחוסר תום-לב ולשיקולים פסולים.
29. המשיבים ומשרדי הממשלה נמנעו מהתייחסות לשאלה, האם תנאי מכרז המסגרת עומדים בדרישות משרד החינוך, כפי המפורט בחוזר מנכ"ל משרד החינוך, זאת בנוסף לתנאי משרד הפנים.
30. היות ומדובר בהתקשרות המועצה עם כעביה-טורס בעקבות מכרז שפורסם מטעם החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי, הרי כוונת המועצה לביצוע ההתקשרות האמורה לא פורסמה כלל ברבים, ומכאן שלא היתה לעותרת דרך לדעת עליה, וכך נודע לעותרת לראשונה על התקשרות עם כעביה-טורס רק בסוף אוגוסט 2008.
31. בניגוד להוראת סעיף 142ג(א)(5) לפקודת העיריות, הרי שאין כל חתימה מטעם החשב המלווה של המועצה על גבי הסכם ההתקשרות שנחתם בין המועצה לבין מעיין-טורס, בנוסף לא הוצגה כל אסמכתא מצד המועצה, המעידה על-ידיעתו ו/או אישורו של החשב המלווה להתקשרות זו. בנסיבות אלה, הסכם ההתקשרות בטל מעיקרו.
32. עוד נטען כי כעביה-טורס מבצעת את הסעת התלמידים באופן בלתי-מקצועי, בתנאים ירודים, תוך פגיעה בבטיחותם של התלמידים, בניגוד להתחייבותם כלפי המועצה ותוך הסתמכות על אוטובוסי העותרת כגיבוי.
33. עיון ברשיונות הרכב של האוטובוסים בהם משתמשת מעיין-טורס לצורך הסעת התלמידים תושבי המועצה מעלה, כי אלה אינם מורשים כלל להסעת תלמידים. מעיין-טורס אינה רשאית לפי חוק לבצע את הסעת התלמידים באוטובוסים אלה וגם מסיבה זו, דין הסכם ההתקשרות שנחתם בינה לבין המועצה, להתבטל, באשר פעולה לפי הוראות כל דין הינה תנאי עיקרי ויסודי בהסכם זה.
34. אשר על-כן מבקשת העותרת סעדים הצהרתיים, צווי מניעה וצווי עשה כנגד המשיבים 4-1.
כנגד המשיבים 2-1, המועצה המקומית וראש המועצה, מתבקש צו המורה על ביטול התקשרות המועצה עם המשיב 3 ו/או עם המשיבה 4, לגבי מתן שירותי הסעת תלמידים תושבי המועצה. כן מתבקש צו קבוע האוסר על המשיבים 2-1 לפרסם ו/או ליזום הליך מכרז שעניינו מתן שירותי הסעת תלמידים, כל עוד תמשיך העותרת להפעיל את קווי התחבורה הציבורית בתחום המועצה, צו קבוע האוסר על המשיבים להתקשר עם צד שלישי כלשהו בהסכם לביצוע הסעות התלמידים וצו האוסר על המועצה להעביר תשלום כלשהו בגין שירותי הסעת תלמידים לגוף כלשהו מלבד העותרת.
כנגד המשיבים 4-3 מתבקש צו האוסר עליהם להסיע את התלמידים בתחומי המועצה…
ד. טענות המשיבים 2-1:
35. יש לדחות העתירה על-הסף מחמת שיהוי, אי-מיצוי הליכים ואי-צירוף משיבים.
יש לדחות העתירה גם לגופה…
ה. טענות המשיבים 5 ו- 7
46. המשיבים 5 ו- 7 היו אמנם צד לעתירה הקודמת, אך לא היו צד להסכם הפשרה שנחתם בין העותרת לבין המועצה המקומית ויו"ר המועצה, ולכן אין להם כל יד בהפרתו הנטענת. משכך, אין למשיבים אלה כל עניין ונגיעה בעתירה זו ודינה להתברר בין העותרת לבין המשיבים 4-1 בלבד.
47. יש לדחות את העתירה כלפי המשיבים 5 ו- 7, היות ולא מבוקש כל סעד אופרטיבי כלפיהם ואין להם כל עניין בעתירה גופה. בנוסף, וכפי שציינה העותרת בעצמה, לא נעשתה כל פנייה אל מי מהמשיבים 5 ו- 7 כדי לקבל תגובתם, ומשכך מדובר בעתירה מוקדמת.
48. למשיבים 5 ו- 7 אין כל עניין באופן הסעת התלמידים לבתי הספר (מלבד הצורך לדאוג לבטיחותם ו/או לרמת השירות, טענות שאינן עולות במסגרת עתירה זו), ולכן דין העתירה, ככל שהיא נוגעת למשיבים אלה, להימחק.
49. משרד התחבורה, מתוקף תפקידו, אינו אמון על אופן הסעות התלמידים, ואין לו כל עניין באופן הסעתם, אם על-ידי שימוש בחברות הסעה פרטיות ואם על-ידי שימוש בקווי תחבורה ציבוריים.
50. למרות העובדה שמשרד התחבורה מעניק סבסוד לפעילות העותרת, הכולל גם סובסידיה עבור הנחות שמקבלים תלמידים הנוסעים בתחבורה ציבורית, אין למשרד התחבורה כל עניין באופן הסעת התלמידים ובהסעתם דווקא באמצעות תחבורה ציבורית.
51. לעיתים, אם כי לא במקרה דנן, למשרד התחבורה יש עניין דווקא בהסעת תלמידים באמצעות הסעות מיוחדות ולא בקווי תחבורה ציבורית, וזאת כאשר עולה עניין של רמת שירות ירודה בתחבורה הציבורית ו/או בטיחות לקויה. תקנה 83 לתקנות התעבורה קובעת את הדרישות להסעת תלמידים בכל הנוגע לבטיחות הסעתם, אך מתייחסת להסעות מיוחדות (פרטיות) ולא להסעות בקווי תחבורה ציבורית…
ו. טענות המשיב 6
59. יש לדחות העתירה נגד המשיב 6 היות ולא מבוקש כל סעד אופרטיבי כלפיו ואף אין לו כל עניין בעתירה גופה.
60. משרד הפנים אינו מהווה גורם אכיפה של הסכמים או פסקי-דין כנגד רשויות מקומיות, זאת כמתחייב מעקרון חלוקת הסמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. ככלל, הרשויות המקומיות הן המופקדות על ניהול ענייניהן ועליהן לקחת אחריות על התנהלותן התקינה. בנוסף, אין למשרד הפנים את היכולת והמשאבים לפקח אחר כל חובה של רשות מקומית. משרד הפנים אינו מחליף את נבחרי הציבור ברשות המקומית או את עובדי הרשות המקומית, המנהלים את הרשות ופועלים בתחומה.
61. מכוח הסמכות שבסעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים, אישר מנכ"ל משרד הפנים לרשויות מקומיות להתקשר עם הזוכים במכרז מס' הס 12/2007 למתן שירותי היסעים ושירותי הסעות של תלמידים ו/או עובדי רשויות מקומיות שנערך על-ידי החברה למשק וכלכלה, ובלבד שההתקשרות תיעשה לפי התנאים שפורטו באותו אישור. המשיב 6 אינו יודע, האם חברת מעיין טורס אכן זכתה במכרז והאם ההתקשרות עמה היתה כדין וכן האם היא זכיינית בהתאם למכרז.
62. האחריות לכך שההתקשרות תיעשה לפי הנהלים ו/או לפי אישור ההתקשרות, מוטלת על הרשות המקומית, ועל המועצה המקומית להראות שפעלה כדין בכל הנוגע להסכם נשוא העתירה.
63. משיבה 4 לא טרחה (ראה להלן) להשיב לעתירה ולמרות שזומנה כדין."
בית-המשפט קיבל את העתירה בחלקה. כלומר, התקשרות המשיבים 1 ו- 2 עם המשיבים 3 ו- 4 בעניין מתן שירותי הסעות תלמידים תושבי המועצה אל בתי הספר – בטלה ומבוטלת.
עוד נקבע, כי על-מנת שלא לפגוע בתלמידים שבהסעותיהם עסקה העתירה דנן, תמשיך המשיבה 4, שהסיעה אותם בשנת הלימודים הנוכחית, להסיעם במתכונת הנוכחית ועד ליום 31.12.09.
משיבים 1 ו- 2 יערכו בהתאם לעריכת מכרז לעניין מערך הסעות התלמידים, כאשר הגוף הזוכה ייבחר תוך הקפדה על כללי מנהל תקין ובהתאם להנחיות חוזר המנכ"ל {בהוראה זו לעריכת מכרז עד לתום השנה האזרחית מענה לדרישת הודעה מוקדמת – 30 יום, הנתונה לעותרת כפי הסכם הפשרה אשר קיבל תוקף של פסק-דין}.
כנגד משיבים 5, 6 ו- 7 לא נתבקש סעד אופרטיבי, אולם בית-המשפט ציין את התנהלותם בבחינת עצימת עיניים, שעה שמדובר בהתקשרות מועצה מקומית אשר מקורה גם בקופה הציבורית.
מקור המאמר – abc-israel.it
כל הזכויות שמורות למחבר המאמר. אין להעתיק את המאמר או חלקים ממנו, ללא אישור מפורש מאת המחבר אלא אם כן צויין אחרת.
האמור במאמר זה אינו מהווה כתחליף לקבלת ייעוץ משפטי של עורך דין ו/או בעל מקצוע רלבנטי אלא מהווה מידע כללי בלבד, אינו מחייב ואין להסתמך עליו בכל צורה שהיא. כל פעולה שנעשית בהסתמך על המידע המפורט במאמר נעשית על אחריות המשתמש בלבד.
